Un excellent livre (Du monopole à la compétition) explique la déréglementation des télécommunications au Canada et aux États-Unis. Kevin Wilson, professeur à la Télé-Université, décode la conjonction contre nature des théories consuméristes et néo-libérales qui a conduit à la concurrence réglementée. Il démontre comment la déréglementation est un leurre. Il y a eu intervention étatique pour changer les règles du jeu et forcer la concurrence dans les télécommunications. Qu’adviendra-t-il de ce mélange de concurrence et de réglementation, de libre entreprise et d’intervention étatique?

«Du monopole à la compétition »
par Jean-Guy Rens, Canadian Journal of Communications, Vol. 25 (4), Autumn 2000.

Le texte ci-dessous est légèrement plus long que la recension qui a été publiée dans le Canadian Journal of Communications. La partie inédite se trouve entre crochets sous le sous-titre Contestation de la réglementation.

L'ouvrage de Kevin Wilson sur la réglementation des télécommunications au Canada vient combler un vide. En effet, le Canada est un des pays de pointe en matière de télécommunications. Pourtant, la littérature disponible sur la question est très limitée -- spécialement en français. Sur le thème particulier de la réglementation : il y avait essentiellement quelques articles ponctuels dans des revues spécialisées et deux ouvrages voilà tout (1).

Précisons d'emblée que « Du monopole à la compétition : la déréglementation des télécommunications au Canada et aux États-Unis » porte principalement sur la réglementation canadienne. C'est à ce sujet que le livre fait appel aux sources primaires et innove. Les chapitres sur la réglementation américaine ont pour objet d'éclairer la situation canadienne au niveau des principes ainsi qu'à celui des événements. Impossible de comprendre la situation canadienne sans présenter en détail la situation américaine. Kevin Wilson se tire avec brio de l'exercice.

« Du monopole à la compétition » peut se diviser en trois : les deux premiers chapitres retracent l'histoire des télécommunications au Canada, les chapitres trois à cinq présentent la théorie de la réglementation industrielle et le reste du livre brosse le tableau de la déréglementation aux États-Unis et au Canada (un chapitre américain alterne avec un chapitre canadien). À elle seule, cette troisième partie est aussi longue que les deux premières : c'est l'essentiel de l'ouvrage de Kevin Wilson.

Avertissons le lecteur que les chapitres sur l'histoire des télécommunications sont très rudimentaires. Ce sont les plus faibles et comme ils ouvrent le livre, ils risquent de rebuter. Ce serait dommage. Le reste du livre est d'une toute autre facture. Idéalement, il faudrait commencer la lecture avec la partie sur la théorie réglementaire. Ici, Kevin Wilson est à son affaire. Il nous dresse une fresque de la naissance et de l'évolution de la réglementation depuis Saint-Augustin jusqu'à nos jours. En opposant le concept de « juste prix » à celui en vigueur à Rome de « prix naturel », le Père de l'Église introduisait de multiples facteurs dans la détermination des prix, dont la dimension économique, sociale et contractuelle.

Naissance et crise de la réglementation

La réglementation moderne naît véritablement au XIXe siècle dans l'industrie du grain. Le développement du train avait conféré un monopole à quelques propriétaires de silos à grain qui pouvaient manipuler les prix pratiqués aux fermiers en toute liberté. Les États de la vallée du Mississipi décidèrent de réglementer les tarifs ferroviaires et d'entreposage dans les silos à grain. L'affaire fut portée devant la Cour suprême qui statua que les silos à grains de Chicago, en devenant la « porte d'entrée » obligée du commerce, s'étaient transformés en « entreprises dotées d'un intérêt public et avaient cessé d'être uniquement des juris privati » (p. 76).

Kevin Wilson expose avec courage la théorie du monopole naturel quand « une seule entreprise peut fournir le service ou le produit plus efficacement et à moindre coût pour le client que deux entreprises » (p. 81). Nous écrivons « courage » parce qu'il est difficile à l'heure du néo-libéralisme triomphant de parler de monopole naturel. Or, le simple bon sens suggère que la pose d'un circuit téléphonique entre une rue donnée et le central coûte moins cher que la pose de deux fils… Il existe aujourd'hui une idéologie de la concurrence aussi opaque que le matérialisme historique de la pire époque de la guerre froide.

Il n'empêche que la réglementation que Kevin Wilson qualifie de « classique » a aussi ses limites. Un exemple typique est celui de l'industrie du transport aérien où le prix du billet San Francisco-Los Angeles coûtait environ la moitié de celui New York-Washington en raison d'incohérences réglementaires. Au fil des ans, l'accumulation des règlements reflétant les intérêts économiques des intervenants au processus réglementaire avait abouti à créer un écheveau inextricable de grilles tarifaires, de définitions techniques et d'exceptions contradictoires. La spirale inflationniste des années 70, en obligeant les entreprises réglementées à revenir chaque année devant l'organisme de réglementation menaçait de paralyser le système.

La grande nouveauté dans la critique de la réglementation consiste dans la convergence à partir des années 70 entre le libéralisme renaissant de l'École de Chicago et le consumérisme triomphant de Ralph Nader. Alors qu'auparavant, la critique visait à réformer la réglementation pour la rendre plus efficace, désormais elle vise à abolir la réglementation. Kevin Wilson examine la thèse de Harvey Averch et Leland J. Johnson qui, dès 1962, démontre comment la réglementation par taux de rendement incite les entreprises à surcapitaliser. En effet, le revenu autorisé pour l'entreprise réglementée est fonction de ses dépenses d'exploitation et de son investissement annuel, comme l'indique la formule suivante :

R = D + r.B

« R » représente les recettes de l'entreprise, « D » les dépenses d'exploitation, « r » le taux de rendement et « B » la base d'évaluation ou actif net total.

En jouant sur l'augmentation de la base tarifaire « B », l'entreprise réglementée est donc à même de compenser pour la faiblesse du taux de rendement autorisé. Il en résulte un mode de gestion axé sur l'investissement dans les infrastructures technologiques, la modernisation et la recherche-développement au détriment des gains de productivité. Kevin Wilson ne conclut pas à la malhonnêteté des entreprises réglementées, mais plutôt aux effets pervers de la réglementation par taux de rendement : « On devait s'attendre à ce que les sociétés de services publics tirent parti de ce biais de l'équation du taux de rendement qui favorisait un investissement en capital comme moyen d'augmenter les bénéfices » (p. 145-146).

Contestation de la réglementation

[En 1969, Richard Posner élargit la critique d'Averch-Johnson en mettant en cause l'interfinancement sur lequel repose la notion même de service public. Au lieu d'étaler les tarifs à l'ensemble du réseau (les entreprises paient plus que les ménages, les urbains plus que les ruraux, etc.), il serait, selon lui, préférable de cibler directement les individus défavorisés. En 1971, George Stigler introduisit la théorie de la capture de l'organisme de réglementation par des groupes d'intérêt : ce n'est pas le groupe d'intervenants le plus nombreux qui va déployer le plus d'effort dans les audiences publiques, mais celui qui a le plus à gagner. Enfin, la critique la plus radicale vint de en 1982 de William Baumol, John Panzar et Robert Willig qui avançait que la concurrence n'était pas fonction du nombre d'entreprises présentes dans un marché, mais de la nature de ce dernier.

Selon la thèse de Baumol-Panzar-Willig, un marché est concurrentiel si les nouveaux venus potentiels ne sont pas désavantagés par rapport aux entreprises déjà établies -- même dans le cas d'un monopole. On parle alors de « marché contestable ». L'accès à la technologie doit être le même pour tous et au même prix, aucune restriction légale ne doit faire obstacle à l'accès au marché, les entreprises doivent pouvoir se retirer du marché sans pénalité et, surtout, les entreprises en place ne doivent pas être subventionnées par l'État. Il est donc faux de croire qu'un monopole va automatiquement fixer des tarifs « monopolistiques » sur un marché contestable. Cette thèse a été particulièrement critiquée, mais elle a néanmoins exercé une grande influence sur la tendance en faveur de la déréglementation.]

Toutes ces thèses s'inscrivent dans la mouvance de la pensée de Milton Friedman qui écrivait dès 1962 que « le monopole privé, s'il est tolérable, est le moindre des maux » (cité dans Wilson, p. 158). Kevin Wilson démontre que pour les théoriciens de l'École de Chicago, l'ennemi n'était pas tant le monopole (du moins le monopole privé) que la réglementation, donc l'intervention de l'État. Et c'est là que « Du monopole à la compétition » innove par rapport à toute la littérature existante sur la réglementation. Il démontre que l'offensive néo-libérale aux États-Unis et au Canada visait avant tout la réglementation de l'État et l'abolition des monopoles publics. Or, c'est AT&T aux États-Unis et Bell au Canada qui ont perdu le monopole et non les organismes publics.

Quelle était la cible des critiques de la réglementation? La déréglementation et l'abolition des monopoles publics. Kevin Wilson note que seuls les monopoles privés qui acceptaient pourtant la réglementation ont été brisés : aviation commerciale, camionnage et télécommunications. À l'inverse, les monopoles publics ont relativement bien résisté au démantèlement souhaité par les forces néo-libérales : santé, éducation, équité et environnement. En effet, aucun politicien élu, même le président Reagan n'a pu remettre en question les avantages sociaux auxquels la grande majorité de la population était attachée. À quoi est dû ce demi-échec dans la lutte contre les monopoles? Kevin Wilson ne le dit pas explicitement, mais son livre pointe du doigt la coalition néo-libérale-consumériste. Quand les deux mouvements ont épousé des causes communes, ils ont triomphé. Quand les néo-libéraux se sont retrouvés seuls, ils se sont révélés incapables de mener à bien leur œuvre. Or, jamais les consuméristes n'ont voulu remettre en question les acquis sociaux.

La « déréglementation » introuvable

Tout aussi passionnante à lire est la dernière partie du livre qui retrace l'histoire de la déréglementation aux États-Unis et surtout au Canada. Kevin Wilson analyse toutes les décisions du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) qui défont progressivement le monopole de Bell depuis l'affaire « Magicall » en 1975 jusqu'à l'introduction de la concurrence dans le service local en 1997 en passant par les temps forts que sont l'introduction de la concurrence dans les réseaux privés, les terminaux et l'interurbain. Chaque fois Bell bataille contre l'organisme de réglementation et le gouvernement, mais elle le fait avec une conviction décroissante. Que l'on songe qu'en 1975, Bell avait poussé l'outrecuidance jusqu'à couper le service téléphonique du député ontarien Morton Shulman qui avait osé utiliser le système Magicall pour effectuer des appels (un simple dispositif de composition automatique). En 1997 au contraire, Bell avalisa par avance l'introduction de la concurrence dans le service local et se borna à négocier avec le CRTC les modalités du changement.

Décision après décision, Kevin Wilson dresse un tableau déroutant pour le grand public. Ce que tout le monde persiste à qualifier de « déréglementation » n'a jamais eu lieu. Il s'agit plutôt d'un phénomène de « re-réglementation ». En effet, en introduisant la concurrence dans les télécommunications, les organismes de réglementation ont vite découvert que les nouveaux venus seraient incapables de déloger les anciens monopoles dans un combat égalitaire. Il a fallu aider les nouveaux venus à pénétrer dans le marché en créant une concurrence « asymétrique » qui impose des contraintes relativement plus lourdes aux anciens monopoles. Ce qui naît est un nouveau cadre réglementaire qui « favorise la concurrence non pas en éliminant la réglementation, mais en donnant à celle-ci une orientation proconcurrentielle » (p. 397).

En effet, jamais l'activité du CRTC n'a été plus intense que depuis l'introduction de la concurrence dans l'interurbain. Dans le nouveau marché concurrentiel, le CRTC établit des normes et des conditions d'interconnexion entre les réseaux des anciens monopoles et ceux des nouveaux venus. Ensuite, l'organisme de réglementation vérifie que les conditions de la concurrence sont bien respectées et que tout le monde respecte les nouvelles règles du jeu. À l'intérieur du monopole résiduel, les tarifs ne sont plus réglementés en fonction du taux de rendement, mais par fixation d'un montant plafond. L'entreprise réglementée est libre de baisser ses tarifs, mais pas de les augmenter au-dessus du plafond.

Enfin, et ce n'est pas son moindre rôle, le CRTC élabore un régime d'incitation à la convergence entre les télécommunications et la câblodistribution. En perdant leur monopole résiduel sur le service local, les entreprises de télécommunications ont gagné le droit d'exploiter les marchés de la distribution et de la production d'émissions télévisées. Kevin Wilson commente ainsi cette politique proactive : « la décision de libéraliser le marché de la téléphonie locale n'est pas une fin en soi, mais plutôt une politique favorable à d'autres objectifs relatifs au développement de l'autoroute de l'information au Canada » (p. 397). Cette prolifération réglementaire est à l'opposé de la pensée néo-libérale qui acceptait les monopoles privés comme un moindre mal et préconisait la déréglementation absolue. Le mouvement consumériste est également loin d'avoir atteint ses buts initiaux et a dû assister impuissant au doublement ou au triplement des tarifs de la téléphonie locale. Cette hausse est la conséquence directe de l'abandon de la politique d'interfinancement d'un service par un autre de manière à maintenir le tarif de base aussi réduit que possible.

Clés pour décoder l'autoroute de l'information

Comme on peut le constater dans cette présentation trop brève, Kevin Wilson a fait une œuvre décapante. Il a analysé et décodé les mythologies consuméristes et surtout néo-libérales qui ont présidé aux changements en cours dans l'industrie des télécommunications. Il en démontre l'échec et il expose ce qui se passe réellement. Loin d'avoir été mis sur la touche, les gouvernements ont découvert un intérêt nouveau pour les télécommunications. Tout le monde sait que l'expression « autoroute de l'information » fut lancée par Al Gore alors qu'il était sénateur (2). Pour la première fois, lors de la campagne électorale du tandem Clinton-Gore en 1992, un thème de télécommunications devenait un enjeu politique. Auparavant, les décisions se prenaient entre les couloirs feutrés des entreprises de télécommunications et les audiences hyper-spécialisées des organismes de réglementation. Aujourd'hui, sous le nom d'autoroute de l'information, les télécommunications sont devenues un enjeu pour tous les États.

Le Canada a mis en place un régime réglementaire qui favorise la concurrence. Mais pas une concurrence sauvage. Le but du gouvernement fédéral est d'encourager l'innovation technologique et le développement industriel. Kevin Wilson prévient que « le véritable test de la politique ne se limitera pas à la présence de services locaux concurrentiels, mais à la capacité pour les réseaux locaux d'offrir des services à large bande qui sont accessibles et abordables pour le marché résidentiel » (p. 398). La conclusion de l'ouvrage « Du monopole à la compétition » demeure donc ouverte. Qu'adviendra-t-il de ce mélange détonnant de concurrence et de réglementation, de libre entreprise et d'intervention étatique? Kevin Wilson ne se hasarde pas à pronostiquer l'avenir. Il nous laisse avec les clés du code mais sans donner de réponse. À nous de savoir le lire.

(1) Notons quand même l'existence de l'ouvrage du journaliste Lawrence Surtees (Wire Wars, 1994) sur l'introduction de la concurrence dans l'interurbain, ainsi que du livre du professeur Robert Babe (Telecommunications in Canada, 1990) faisant l'historique des télécommunications dans une optique réglementaire.

(2) En 1988, un comité du National Research Council publia un rapport intitulé « Towards a National Research Network » qui servit de déclencheur aux idées du sénateur Al Gore. Celui-ci déposa en 1990 le projet « High Performance Computing Act » destiné à relier les laboratoires de R-D (adopté en décembre 1991). Un autre projet de loi intitulé « Information Infrastructure and Technology Act » a été déposé en 1992 afin d'étendre les services à grandes capacités aux hôpitaux, aux écoles, aux bibliothèques et aux entreprises.

Recension par Jean-Guy Rens

Kevin G. Wilson : «Du monopole à la compétition: la déréglementation des télécommunications au Canada et aux États-Unis », Université du Québec - Télé-université, Sainte-Foy, 1999